从中原来的工匠们就地取材，在各族奴隶的协助下，夯土版筑城墙。

新城的位置在老城东侧，相邻而建。

因为客观条件限制，这座被命名为“无上可汗”城的草原新城规模不会太大，城周大概只有七八里的样子，相当于河南一个县城大小。

但在草原之上，这仍然是标准很高的雄城。

乌德鞬山脚下，石碑被埋了下去。

准确地说，这应该是石柱了，因为四面都刻有文字：汉语、回鹘语、突厥语，昭示着无上可汗对这片土地无可争辩的统治。

“北衙、理蕃院体系要进行重构，现有的体制已无法有效统治这么大的地盘。”黑城子老城之内，邵树德喊来了理蕃院主事杨爚、北衙枢密院的两位枢密副使赵匡凝、徐浩议事。

杨爚是继野利经臣、李延龄之后，理蕃院的第三任主官，从北衙枢密使的位上调任，已一年有余。

“陛下想怎么改？”杨爚问道。

“地方、中枢体制都要改。”邵树德说道：“理蕃院是中枢，现有架构太粗疏，官员太少，至少要仿中书六部堆一个体制出来，收税、赈灾、刑罚等等，因为是事实上的分封制，因此无需像中书那么细，但基础的架构要有。”

“官职的名字可以汉地、草原相结合，便于他们理解。政事堂有七位宰相，理蕃院也可以多设几位主官，尚书也好，于越也罢，都无所谓。草原部族首领中有威望，有能力的，可以调入理蕃院、北衙枢密院当于越、当尚书、当枢密使，不要歧视他们，尽可能将他们纳入体制。”

“至于地方上，朕昨日按册分封了不少夷离堇（突厥、回鹘时代部族长的官职）出去。你们再想想，需不需要设一个方面总管？”

邵树德一方面仔细回忆后世满清时的制度，又对应现在的实际情况，思考如何将其本地化。毕竟情况不同，满清时的盟旗制度是无法照抄的，还是得修修改改。

清朝时的漠北，在多伦诺尔会盟后，清廷封了土谢图汗、车臣汗、札萨克汗，统领各部。

这是合乎实际的，因为草原广阔，又处于分封自治状态，若分得太细，没有一个领头人，很容易被外敌席卷而溃，一举吞并。

后突厥时代，地盘远不如前代，还分左右厢。

回鹘时代，设叶护（相当于总督）管理各处。

蒙古时代，也有类似的官职。

这种方面大员的职务不得不设，却又要设得十分谨慎，盖因邵树德对草原的统治还十分脆弱。不过话又说回来了，匈奴、突厥、回鹘对草原的统治也不咋地，这个地方天然容易分裂，正宗草原大汗都没做到的事，你就别想太多了。

还不如好好关心各部的诉求，让他们遵守政治伦理——政治伦理这种东西，看不见摸不着，但却是真实存在的，比如君主保护封臣，封臣向君主效忠，这就是一种政治伦理。

只要是人类，且有了一定的文明法度，都存在政治伦理这种事情。

中原一度提倡兵强马壮者为天子，就是政治伦理的缺失。

南北朝时期，世家门阀与君主共治天下，其实也是一种政治伦理。

贯穿大半个历史的儒家，其中相当部分也是讲的政治伦理。

草原有草原的政治伦理，南蛮有南蛮的政治伦理，中原有中原的政治伦理，都是根植于其文化和传统的，要深入去了解它们，不能一概而论。

“臣会与同僚商议此事。”杨爚应道。

“也不用着急。”邵树德说道：“制度从来都不是一朝一夕就能完善的。更何况像咱们如此深入地统治草原还是第一回，一切都要摸索。慢慢来，制度有问题，以后还可以改。有朕在，还弹压得住。”

“陛下一身实乃天下所系。”杨爚叹道。

“这话就不用多说了。再为天下所系，你躲在宫中，也是屁用没有。”邵树德摆了摆手，道：“正如这些草原群豪，朕如果不亲自来一趟，是不可能真正统治他们的。撑死了只能像前唐那样，羁縻统治。”

但羁縻统治，其实也分三六九等。要想控制得深，就别想偷懒。

李世民是在长安，被各部联合上尊号“天可汗”，他没有去过草原，靠的是军事威慑。对草原各部，也就是封个官，但控制力度比其他王朝强，可以征兵打仗。

但邵树德的野心更大一些，他想在草原上建立体制，将其视为本国国土，在前唐的程度上进一步加深控制。

形象点说，他昨天册封了一堆夷离堇，这就相当于一个个藩镇。

朝廷与藩镇的关系，对大夏官员来说一点不陌生，甚至可以说太熟悉了，这是很多大一统王朝官员缺乏的“体验”。

这其中有很多经验、手段，都是可以琢磨琢磨再用起来的。

比如，唐宪宗时期，一度让天下各个藩镇都老实了，达成了所谓的“元和中兴”。

老实的标志是什么？

一、两税三分，藩镇的赋税要解一部分至中央。